اخیرا او و همفکرانش، برنامهیی برای اصلاح برخی ساختارهای نامعیوب ارائه دادهاند که نامش را «برنامه اصلاحات در مدیریت و نظام اداری کشور» گذاشتهاند. زمانی که گفتوگو را آغاز میکنیم، به اولویتهای این برنامه با محوریت کوچکسازی دولت میپردازد، مسالهیی که معتقد است هنوز جامعه و حتی برخی مسوولان به درک درستی نسبت به ضرورت آن نرسیدهاند. به پای صحبتهای معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییسجمهور مینشینیم؛ صحبتهایی که تلخیهای این روزهای ساختار اداری کشور را به خوبی برایمان ترسیم میسازد
معاونت توسعه مدیریت و نیروی انسانی، برنامهیی تحت عنوان «برنامه اصلاحات در مدیریت و نظام اداری کشور» تهیه و ارائه داده است که در آن بر اصلاح ساختارهای دولتی و اداری در قالب برنامهها و رویکردهای مختلف تاکید شده است. اما نخستین موضوع مورد بررسی این برنامه که به نوعی مهمترین بخش نیز تلقی میشود، به نقش دولت در ساختار کشور اشاره دارد. میخواهیم بدانیم که پشت نگاه به نقش دولت، چه فلسفهیی قرار دارد؟ آیا موضوع کوچکسازی و چابکسازی نهاد دولت مورد توجه قرار دارد؟ اصلاح ساختارهای دولت تا چه حدودی مورد توجه قرار گرفته، آیا در اصلاح ساختارها باید از قانون اساسی عدول کرد؟
ما در برنامه اصلاحاتی، به نقش دولت، به عنوان نخستین و کلیدیترین موضوع پرداختهایم. زمانی که میخواهیم به نقش دولت و ساختار آن بپردازیم و اصلاحاتی در این حوزه اعمال کنیم، نخستین سوالی که مطرح میشود این است که با چه دولتی روبهرو هستیم و چه برنامهیی برای آن در نظر داریم که متناسب با آن ساختارها را اصلاح کرده، نیروی انسانی را شکل داده و فناوریهایمان را متناسب آن ایجاد کنیم. در کشور ما بعد از انقلاب این ذهنیت در میان مردم و حتی دولتمردان ایجاد شد که همه کارها باید توسط دولت و کارهایی که توانش از عهده دولت خارج است توسط مردم صورت گیرد.
به این ترتیب دولت ما از همان سالها رفتهرفته بزرگ و بزرگتر شد تا اینکه امروز به اینجا رسیدیم. اگر شما به زندگی شخصی خودتان نگاهی کنید، میبینید که بخشهای وسیعی از زندگی شما از تامین آب مصرفیتان گرفته تا ارائه خدماتی چون مدرسه و… توسط دولت ارائه میشود. امروز به واسطه وسیع شدن نقش دولت در کشور و افزایش حجم آن، به یکی از مشکلات جدی ما تبدیل شده چرا که از یک سو امکان کنترل افزایش حجم دولت وجود نداشته و از سوی دیگر منابع کافی برای ارائه خدمت در دست نیست. بنابراین متناسب با رشد حجم دولت، کیفیت ارائه خدمات کاهش یافته و این امر به نارضایتی در سطح جامعه انجامیده است. به عبارتی، در حوزههای مختلف دولت را به عنوان ارائهدهنده خدمات معرفی کردیم اما به لحاظ گستردگی کار کیفیت کاهش یافت. اما نقشی را که برای دولت مطرح است نمیتوان به راحتی بازتعریف کرد زیرا در مرحله نخست، قانون اساسی و اسناد بالادستی تعریفی از نقش و جایگاه دولت ارائه دادهاند. معتقدم نقشی که امروز دولت به آن عمل میکند از نقشی که قانون اساسی برای آن تعریف کرده بسیار وسیعتر است. در این راستا باید سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مبنای کار قرار میگرفت تا به تبع آن با واگذاری برخی تصدیهای دولت در حوزههای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، حجمی از مسوولیتهای دولت کاهش مییافت. به عنوان مثال در قانون اساسی ما عنوان شده که آموزش و پرورش رایگان است یا اینکه تامین اجتماعی جزو وظایف دولت به شمار آمده است؛ حالا براین اساس این سوال مطرح میشود که وقتی در قانون اساسی این مسائل جزو وظایف دولت محسوب شده، به این مفهوم است که دولت باید تولید خدمت کرده و آن خدمات را رایگان به مردم ارائه دهند؟ یا اینکه میتوان همین وظایف و ماموریتها را توسط بخشهای غیردولتی انجام داد و با خرید خدمات و پرداخت هزینهها، آن را رایگان به مردم ارائه داد؟ اگر دولت متولی سلامت و بهداشت جامعه است، آیا باید این خدمت را خودش اجرا کند یا اینکه میتواند همین وظیفه را توسط بخشهای غیردولتی انجام داده و رایگان یا با هزینه ارزانتر، در اختیار مردم بگذارد؟ این سوال مهمی است که باید به آن پاسخ داده شود. برخی بر این باورند که مفهوم قانون اساسی که دولت را موظف به ارائه خدماتی از این دست میداند، بر آن دلالت دارد که تمام این کارها باید توسط خود دولت انجام شود.
و شما چنین برداشتی از قانون را اشتباه میدانید؟
بله، من معتقدم که این برداشتی کاملا اشتباه است. دولت براساس قانون تکلیف دارد که این خدمت را به مردم ارائه دهد اما در قانون اساسی گفته نشده که این کار چگونه انجام گیرد. اگر ما در کنار قانون اساسی، فرمایشات امام (ره) را نیز قرار دهیم، میبینیم که هیچ الزامی برای انجام تمام کارها توسط دولت وجود ندارد. ایشان بارها فرمودند که کارها را به عهده مردم بگذارید و در برخی سخنانشان اشاره داشتند که بگذارید شهرها را مردم اداره کنند که حتی در این خصوص به برخی شهرها همچون اصفهان و خراسان نیز اشاره میکنند.
از سوی دیگر امام (ره) به مسوولان میگفتند که بگذارید بازار در اداره کشور سهیم باشد. زمانی که اینها را کنار هم میگذاریم، میبینیم در روش انجام کار که تاکید بر این دارد که الزاما دولت باید برای ارائه خدمت، همه کارها را انجام دهد، یک برداشت اشتباه صورت گرفته است. با این نگاه، نقشی که ما برای دولت دیدیم آن است که دولت مسوول توسعه کشور بوده و باید هدایت کار، برنامهریزی، سیاستگذاری، اجرا و همچنین نظارت را اعمال کند در حالی که بخشهایی نظیر اجرا را میتوان به طور کامل به مردم واگذار کرد. حتی در برخی وظایف حاکمیتی نیز رکن اجرا قابل واگذاری به مردم است. به عنوان نمونه هماکنون در بخش قوه قضاییه که جزو حوزههای حاکمیتی محسوب میشود، شوراهای حل اختلاف شکل گرفته که برمبنای آن بخش وسیعی از مسائل قضایی توسط مردم حل و فصل میشود.
به همین ترتیب بسیاری از تصدیهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز قابل واگذاری توسط مردم است. هماکنون در بسیاری از کشورهای دنیا، مدیریتهای محلی در حال توسعه بوده و بخشهای وسیعی از تصدیها به آنها واگذار میشود. به تبع این روند دولت تبدیل به یک دولت کوچک و چابک شده و تنها به وظایف اصلی خودش یعنی سیاستگذاری، تسهیلگری و نظارت میپردازد. به همین خاطر است که تعریف نقش دولت جزو اساسیترین و زیربناییترین کارهایی است که باید تعریف شده و ساختار مناسبی برای آن اعمال شود.
مطلبی که شما میفرمایید کاملا مطلوب و ایدهآل است، اما در صورتی که فضای فکری و سیاسی جامعه و مجموعه آرای نهادهای قدرت نیز به این باور یکسان برسند. در شرایط کنونی به نظر میرسد که پذیرش این نوع تعریف از وظایف دولت، برای برخی سخت است.
ببینید ما انتظار نداریم که واگذاری تصدیهای دولتی یکباره و سریع اتفاق بیفتد. در قانون مدیریت خدمات کشوری که نوشته و به تصویب مجلس رسیده بود، آمده که سالانه چهار درصد از تصدیهای دولتی واگذار شود که به نظر من این سالی چهار درصد، حجمی منطقی و قابل تحقق است. اما با این وجود شاهد بودیم در دولت قبل نه تنها این اتفاق نیفتاد بلکه برعکس، حجم دولت توسعه نیز یافت، در هشت سال اخیر چیزی در حدود نیم میلیون نفر کارمند به سیستم اداری دولت اضافه شد، آن هم به صورت غیرقانونی. خب اگر این تفکر در دولت قبل مورد پسند بود، اگر هم خواستار کوچکسازی دولت نبودند، حداقل حجم نیروهای دولتی و کارکنان ثابت باقی میماند. چیزی که در این سالها اتفاق افتاده، توسعه کمی دولت است که این رویکردی خطرناک است.
همان طور که شما اشاره کردید در سالهای اخیر حجم دولت نهتنها کوچک نشد بلکه از بعد کمی توسعه نیز یافت، آن هم با رویکردهای خاص. کمااینکه گفته میشود به عنوان مثال از سال ۱۳۸۴ تا پایان فعالیت دولت دهم، تعداد استخدامیهای رسمی وزارت نفت از ۹۶ هزار نفر به حدود ۲۱۶ هزار نفر رسیده که البته این استخدامیها با رویکرد مشخصی صورت گرفته است.
تعداد استخدامیهای وزارت نفت در این هشت سال، ۲۱۶ هزار نفر نبوده اما طبق اطلاعات ما تا ۱۵۰ هزار نفر افزایش یافته است. اما جالب این است که در این سالها با وجود برخی واگذاریهای صورت گرفته در حوزه وزارت نفت شامل برخی پالایشگاهها و مراکز وابسته، تعداد کمی نیروی کار در این بخش به مراتب رشد کرده است.
گفته میشود زمانی که آقای میرکاظمی به وزارت نفت آمد، حدود ۲۰۰ مدیر را بلافاصله در این وزارتخانه استخدام رسمی کرد. البته شما بهتر میدانید که این نوع استخدامها محدود به وزارت نفت نبوده و در دیگر دستگاهها و نهادها نیز اتفاق افتاده است.
یکی از مهمترین مشکلات ساختار اداری آنجاست که به راحتی نمیتوان تصمیمات غلط اتخاذ شده را حل کرد. ببینید در طول هشت سال اخیر، حدود
نیم میلیون نفر کارمند قراردادی به صورت غیرقانونی در دستگاههای دولتی استخدام شدند که البته خیلی از آنها شرایط استخدام مثل تحصیلات کافی را نداشته و در آزمونهای استخدامی شرکت نکردهاند. در مورد مدیران دولتی نیز همانند عددی که شما در مورد وزارت نفت عنوان کردید در دستگاههای دیگر وجود دارد. طبق برآورد ما در این سالها بیش از ۹۰ درصد سمتهای مدیرکلی به ساختار اداری دولت اضافه شده است. بدون شک این مشکل بزرگی پیش روی دولت است اما در عین حال عبور از این مشکل به راحتی قابل حل نیست.
آماری از ساختارهای تازه ایجاد شده در سالهای اخیر و استخدامیها دارید؟
بله… ببینید؛ ما در سال ۱۳۸۴ حدود هفت هزار و ۳۳۸ اداره کل در کشور داشتیم که در راس هر یک از آنها یک مدیرکل قرار داشت. طبق برآوردهای
صورت گرفته تعداد این اداره کلها در خلال هشت سال اخیر به ۱۴ هزار و ۵۰۲ مورد رسیده است که این نشاندهنده رشد ۹۸ درصدی در این بخش است. معاونتهای مدیرکلها نیز در این سالها از ۲۱ هزار ۴۸۶ مورد به ۳۴ هزار و ۷۴۲ مورد افزایش یافته که با رشد ۶۲ درصدی همراه بوده است. در این مدت تعداد ادارات دولتی و سطوح همتراز آنها ۵۶ هزار و ۲۱۵ دستگاه به ۸۳ هزار و ۱۷۶ دستگاه افزایش یافت که این بخش نیز رشد ۴۸ درصدی داشته است. ما در سال ۸۴ تعداد ۹ هزار و ۵۸۴ اداره در سطح شهرستانها داشتیم که در پایان کار دولت دهم تعداد آنها به ۱۲ هزار و ۷۷۹ اداره رسیده است که این حاکی از رشد ۳۳ درصدی در این بخش است. جمع مدیران ما در این سطوح که سطوح میانی مدیریتی محسوب میشود، از ۹۶ هزار و ۶۲۳ نفر در سال ۸۴ به ۱۴۵ هزار و ۱۹۹ نفر رسیده که
براین اساس تعداد مدیران میانی حدود ۵۰ درصد افزایش یافته است البته این عدد شامل مدیران اداری بوده و مدیران واحدهای عملیاتی مثل مدیران بیمارستانها را شامل نمیشود. اخیرا با برخی مقامات ژاپنی جلسهیی داشتیم و برای من بسیار جالب بود که آنها میگفتند دولت مرکزی ژاپن، در کشوری با جمعیت بیش از ۱۲۰ میلیون نفر و با درآمد سرانه ۴۶ هزار دلار، تنها شامل ۳۰۰ هزار نفر میشود. بنا به گفته مسوولان این کشور، در ژاپن وزارتخانههایی وجود دارد که با چند ده هزار نفر فعالیت میکند. این دولت با این ظرفیت به بهترین وجه، تمام جریانات را هدایت و مدیریت میکند. طبق همین آمار، تنها تعداد مدیران بخش اداری ما تقریبا نصف کل کارکنان دولت ژاپن است!
بیشترین حجم استخدامیها در این سالها مربوط به کدام وزارتخانه و دستگاهها بوده است؟
همه وزارتخانهها… بیشتر استخدامیهای صورت گرفته مربوط به سال ۹۱ و ۹۲ بوده است. اما طبق آمار، تنها تا سال ۱۳۹۰، ۳۰۸ هزار نیروی مازاد از قانون به صورت قراردادی در دستگاههای دولتی استخدام شدند که اگر دو سال آخر را به این آمار اضافه کنیم، فکر میکنم بیش از نیم میلیون نفر استخدامی غیرقانونی داشتهایم. مثلا طی سالهای اخیر، در وزارت صنعت و معدن ۲۸ هزار و ۶۴۴ نفر غیرقانونی استخدام شدند. در وزارت جهاد کشاورزی تعداد ۲۷ هزار و ۲۲۲ نفر، استخدامی غیرقانونی داشتیم و در وزارت راه و شهرسازی این تعداد برابر ۱۹ هزار و ۵۱۱ نفر بوده است. در وزارت آموزش و پرورش و تنها در یک مورد استخدامی در یکی از استانها، ۷۶ هزار نفر استخدام شدند که نکته جالب آن است که در میان این تعداد افراد بیسواد، دارای مدرک ششم ابتدایی، سیکل و دیپلم هم وجود دارد، این در حالی است که طبق قانون زیر مدرک لیسانس نباید استخدام کنیم. طبق اطلاعات ما در همان بخش آموزش و پرورش، در یک استان از کل استخدامیها، ۲ درصد کلا بیسواد بوده، ۱۴ درصد مدرک ابتدایی داشته، ۱۹ درصد دوره راهنمایی، ۳۱ درصد دارای دیپلم و ۳۴ درصد مدرک بالاتر از دیپلم داشتند. که البته ترکیب استخدامیها در سایر استانها نیز تقریبا مشابه همین روند است. از سوی دیگر، در این هشت سال حدود ۴۸۵ هزار نفر هم بازنشسته شدند که البته این به معنای آن نیست که این گروه از سقف بودجهیی دولت خارج شدند زیرا حدود ۷۶ درصد منابع صندوق بازنشستگی از محل منابع دولتی است که این یعنی آنها همچنان حقوق بگیر دولت هستند. باید به این نکته نیز توجه داشت که در سال ۸۴، حدود ۶۷ درصد بودجه ما جاری بوده که این سهم امسال به ۸۸ درصد رسیده است یعنی تنها ۱۲ درصد از بودجه برای کارهای زیربنایی و عمرانی باقی مانده است. در صورت تداوم این روند، تا ۲ الی ۳ سال دیگر کل منابع را باید صرف بودجه جاری کنیم.
تکلیف این استخدامهای غیرقانونی چیست؟
اینها استخدام شدند و حذف آنها به راحتی ممکن نخواهد بود. دولت باید به مرور در مورد این موضوع برنامهریزی کرده و تصمیمگیری کند اما هماکنون دولت تصمیم خاصی در مورد این مساله ندارد. البته ما در مورد کادر خدماتی شرکتهای خصوصی که به استخدام دستگاهها درآمدند، یک بخشنامه دادیم که اینها باید بعد از استخدام در یک دستگاه، به همان کاری مشغول شوند که قبلا در شرکت خصوصی مشغول به کار بودند. مثلا اگر فردی نظافتچی بوده، باید بعد از استخدام هم به همان نظافت مشغول شود نه اینکه وارد سیستم اداری شود و به کادر دفتری بپیوندد یا اینکه بعد از مدتی مدرکی بیاورد و در سیستم به سطحهای بالاتر ورود کند. داریم نمونههایی که افراد این گونه وارد سیستم شده و بعضا تا سطح معاون مدیرکل هم بالا رفتهاند. ابتدا باید این افراد را در حوزه کاری خود مشغول کرد و در آینده اگر توانستیم به مرور نظامات جدیدی وضع کنیم تا ببینیم با این نیروها چه میتوان کرد. به هر حال دولت باید نسبت به این مساله تصمیم بگیرد، این معضلی است که پیش آمده و فکر نمیکنم در طول فعالیت یک دولت قابل حل باشد.
با این وجود روند استخدامها تداوم مییابد؟
استخدامها متوقف نمیشود اما نه به شکل استخدامهایی که در سالهای قبل اتفاق افتاد، اگر استخدامی هم صورت بگیرد، فقط باید برای تکمیل کادر تخصصی دستگاهها باشد. با وجود استخدامهای سالهای قبل، ما در بخشهای ستادی با کمبود نیروی متخصص روبهرو هستیم. در برنامه چهارم پیشبینی شده بود که سالی ۲۰ هزار نفر در کل کشور استخدام شوند. خب هر ساله یک تعدادی از کارمندان به صورت معمول بازنشسته میشوند و یک بخشهایی از تصدیها نیز واگذار میشود، براین اساس اگر سالی ۷ الی ۸ هزار نفر در بخشهای ستادی استخدام کنیم، حجم نیروهای دولتی در سطح کلان کاهش مییابد.
این کوچکسازی تصدیها که اشاره کردید، هماکنون معارضهای زیادی حتی در میان نخبگان دارد. به نظر میرسد علاوه بر مشکل استخدامیها، تفهیم لزوم کوچکسازی دولت نیز مسیر سختی را پیش روی قرار دهد.
اولویت نخست این است که ما درک آن را پیدا کنیم که این کوچکسازی باید اتفاق بیفتد اما متاسفانه هنوز به این باور نرسیدهایم. همچنان فشارهایی برای استخدام کردن و ایجاد تشکیلات جدید به ما وارد میشود. ابتدا باید نسبت به این موضوع درک صحیحی داشته باشیم و بعد از آن اراده کرده و عزم خود را جزم کنیم. اگر تصمیم بگیریم همهچیز حل میشود. در قالب «برنامه اصلاحات در مدیریت و نظام اداری کشور» که ارائه دادیم، پیشنهاد دادیم، تکالیفی در این خصوص دیده شده است. در این برنامه، تکالیف هر بخش برای توسعه کشور دیده شده است. متناسب با این برنامه، دستگاهها باید به طور متوسط ۴ درصد واگذاریای که در قانون مدیریت خدمات کشوری دیده شده را اجرا کنند. در عین حال، واحدهای ستادی دستگاهها نیز باید کوچک شوند. بدون شک اگر موضوع کوچکسازی جدی گرفته نشده و دنبال نشود، نظام اداری که باید در خدمت توسعه کشور باشد، عملا برعکس عمل کرده و مانع توسعه خواهد شد.
بخش دیگری از «برنامه اصلاحات در مدیریت و نظام اداری»، به موضوع دولت الکترونیک اشاره داشت. این موضوع از سالها قبل مطرح شد اما در عمل با آنچه باید فاصله زیادی دارد. تصور میکنید با چالشهای پیش رو در فضای وب، دولت الکترونیک به معنای واقعی قابل تحقق باشد؟
مسالهیی که ما در رابطه با این موضوع داریم در قالب سه مرحله است؛ ما در بحث دولت الکترونیک اولا میخواهیم که اطلاعات مربوط به سازمانهای دولتی از طریق سایتها در اختیار مردم قرار گیرد یعنی شفافسازی شود. براین اساس اگر کسی نیاز به اطلاعات یک دستگاه دولتی دارد با مراجعه به سایتهای مربوطه، مشکلش حل شود. دومین مرحله مورد توجه ما این است که بتوانیم تقاضای مردم را از طریق سیستم الکترونیکی دریافت کنیم، بدون نیاز به حضور مستقیم فرد در سازمان دولتی. مرحله سوم نیز آن است که بتوانیم از این طریق به متقاضی پاسخ داده و نیازها و مشکلش را حل کنیم. این روند از سالهای ۸۱ و ۸۲ شروع شد و خوشبختانه کارهای خوبی هم در خصوص آن صورت گرفت اما روند آن در سالهای اخیر رشدی متناسب با این زمان را نداشت. تحقق این هدف نیاز به اصلاحات سازمانی و اصلاح روشها دارد